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徐州经验再思考:老工业城市如何低碳转型
2019-05-15 市政厅
中国的改革开放,开启了全球最大规模的城市化进程。截至2017年年末,中国城镇人口已经占总人口的58.52%。如何让城市在经济发展、温室气体减排、应对气候变化、提升空气质量和居民生活质量之间形成良性互动,是城市面临的关键挑战。
 
然而,中国幅员辽阔,东中西部发展进程、资源禀赋各不相同,达到城市低碳发展目标、环境管理目标有着不同的路径,也面临各自独特的问题。澎湃新闻联合能源基金会选取、上海(第一篇:昆明呈贡新区观察记:从城市化到城市生活)、海南、广东深圳、江苏徐州、云南昆明呈贡(第二篇:我们的街道和街道上的我们),从不同侧面剖析,希望能呈现、探索中国的城市低碳转型之路。本篇为该系列的第三篇。
 
自2017年底以来,地处江苏北部的老工业城市徐州就受到全国媒体、政界和学界热议。徐州在“资源型城市低碳转型”上的独特经验和治理模式受到了高度认可,“徐州经验”也被赋予了全国推广的价值。带着对“徐州经验”的好奇,笔者于2018年11月走进徐州,通过实地走访企事业单位、收集相关资料的基础上,对当地若干重点企业的负责人、政府部门官员和大学相关学者进行了半结构式深度访谈,以此探求徐州低碳转型之路背后的故事。
 
在普通人的印象中,除了悠久的城建历史和“淮海战役”中的战略地位,徐州这座城市的记忆大多和煤炭资源有关。和不少煤炭型城市一样,徐州也经历了“因煤而兴,煤尽而衰”的过程。
 
徐州的产业结构曾经“围煤而转”,以高污染、高耗能型重工业产业为基础(电力、焦化工、钢铁、水泥、机械等),以国企主导的“计划经济”制度为框架。2000年后,当沿海城市不断融入全球化,享受国家政策红利时,徐州却步履蹒跚,长期存在经济不振、财政困难、生态环境衰退、转型瓶颈等“锁定”问题。
 
近年来,这种格局出现了转机。在多级政府的政策扶持下(如淮海经济区建设、资源枯竭型城市转型等),徐州摸索出了不少“解锁” 地方经济困境、分享低碳转型红利的方式方法。其中不少非常符合有关城市低碳发展的新理念:
 
(1)对采煤沉降区的生态修复,以及对产业和旅游产业的培育,符合了“生态文明”的发展理念;(2)以发展非物质文化和社区精细治理,来重塑马庄等工矿区内乡村发展,契合了“乡村振兴”战略;(3)扶持以徐州工程机械集团(徐工)和徐州协鑫集团(GCL)为代表的“实体经济”,推动产业的化,反映了“供给侧结构性改革”需求。
 
被采访的当地官员和企业家普遍认为:徐州经验是一种基于地方的社会经济转型实践,也是一种动态的、未完待续的行为过程。那么,当下,徐州经验产生的内生动力是什么?它的内在逻辑是否真达到了“低碳转型”的标准?对其他面临转型困境的资源枯竭型城市而言又有哪些借鉴意义?这些问题的解答,需要从理解什么是徐州经验开始。
 
什么是徐州经验?
 
“徐州经验”是一种基于地方的转型治理经验,它的最初积累源自该市的独立工矿区——贾汪区的生态修复治理。
 
贾汪地区煤炭资源丰富且分布广泛,新中国成立后,贾汪划归徐州,成立了贾汪矿务局(后更名为徐州矿务局,为江苏省属国企)。在国企“厂办大集体”和苏式“地域生产综合体”的发展思维下,贾汪走上了“工业建市”的道路。由于地理上远离徐州老城区,贾汪便逐步形成了相对独立的工矿区。
 
到了上世纪90年代,随着煤炭开采技术的进步和煤炭市场的蓬勃发展,贾汪区人口数量和用地需求增加。1993年江苏省人民政府将原本属于徐州铜山县的13个乡和街道办事处划归贾汪。行政权力的变迁,反映了贾汪煤炭经济对徐州发展的巨大贡献,也体现了徐州和江苏省政府对贾汪的重视。
 
然而,“有水快流”的煤炭生产方针不可持续。由于长期超强度开采,徐州出现了不少地下采空区。鉴于徐州多石灰岩的地质条件,极易出现采煤区土地塌陷问题。据报道,徐州形成了37.83万亩的塌陷地,其中贾汪区有13.23万亩塌陷地,占徐州三分之一。
 
煤炭资源的过度开采,煤电生产的污染排放,土地塌陷地的不断形成,让徐州生态环境遭到严重破坏。同时,长期支援“对外输血”的煤炭经济,加上“矿大城小”(省属国企和地方政府的权力分割)的权力结构,使得徐州市级政府缺乏治理地方环境问题的财力和意愿。在传统工业体系和矿城用地无序混合的大背景下,本地人对城市形象评价负面——“一城煤灰半城土”。表面上,这种负面印象反映了煤炭城市的生态环境问题,但本质上,则凸显了徐州长期粗放式经济发展的模式问题。
 
2001年的7月22日,贾汪发生了重大的“7.22矿难”,造成了92人死亡。在中央问责和地方煤炭枯竭的双重压力下,徐州被迫进行治理。自2002年起,徐州陆续关闭了上百座煤矿,随之出现了大量失业和次生社会问题,同时也留下了更多的城市“伤疤”,如废弃煤矿、土地塌陷地、破旧工矿区等。
 
2003年起,徐州经济出现放缓,与同期高速发展的苏南城市形成巨大反差。在此背景下,“争取省内政策、吸引苏南帮扶”成为当时徐州转换发展思路的主题。
 
资源城市转型、中国矿业大学教授常江指出:“2002年徐州就已意识到煤炭为主的经济结构的弊端了,但那时候还不提‘转型’,对如何推动转型更是没概念,主要是产业不多元,财政也困难,政府的任务重心还是在于如何谋‘发展’。”
 
2002年,为缩小苏南和苏北的经济差距,江苏省政府批复了《徐州都市圈规划(2002-2020)》,次年提出了江苏省“三大都市圈”概念(南为苏锡常都市圈,中部为南京都市圈,北部则是徐州都市圈),将徐州划归为三大都市圈核心城市之一。2005年,江苏省出台了更为实质的针对苏北发展的扶持政策,颁布并推行《关于加快南北产业转移的意见》。该政策分别从专项资金支持,土地供应和使用,基础设施投资、纳税、劳动力转移和培训以及企业的利益分成等多个方面鼓励苏南产业向苏北转移。
 
在政策出台之后3年里,徐州在城市基础设施建设、农村农业、工业园区建设、以及制造业培育上均得到了长足发展和进步。就在这几年,随着产业发展提速和城市人口猛增,城市空间局限和土地需求日益膨胀之间的矛盾不断凸显。这促使徐州市政府将目光投向采煤塌陷地。2007年,徐州提出对废弃采煤塌陷地进行生态再利用,即规划并建设了我国第一个利用采煤塌陷地改造的城市生态湿地公园——九里湖生态湿地公园。
 
常江教授认为,这是一个接地气的政府行为。他说:“城市要发展,就需要更多的土地指标,需要建设用地,所以政府把目光投向了塌陷地——塌陷地治理可否换取一些建设用地指标?通过治理可否把这一地区做成承接产业和集聚人气的地方?”
 
事实证明,徐州的初次塌陷地生态修复治理是一次成功的尝试,它不仅带来了一个城市湿地公园,也以此换来了更多建设用地指标,及其背后巨大的经济利益。徐州的这次尝试为后续的转型发展提供了有利的思路。
 
2008年是徐州的转折之年。那年3月,国务院确定了第一批资源枯竭型城市,释放了重大政策利好信号。在这一信号下,江苏省委省政府即刻出台了《关于加快振兴徐州老工业基地的意见》,徐州的转型拉开序幕。
 
江苏师范大学经济地理学者仇方道教授认为:“2008年国务院的政策,让徐州突然意识到应该抓住政策红利,借机推动转型。”
 
笔者认为,徐州经验大体包含四个方面:
 
首先,它始于工矿区生态修复,和优化利用土地资源。
 
这是“徐州经验”的起源和核心特色。当2008年江苏省提出振兴徐州老工业基地后,已经在九里湖湿地公园建设过程中获得塌陷地生态修复经验的徐州决定再次由此入手,在贾汪的采煤塌陷地采取相似的做法。
 
生态修复为贾汪腾出了大量的耕地和建设用地,新增的耕地和林地保障了农业农村的生态和经济发展,新增建设用地则推动了贾汪城市化和房地产业发展,进而极大弥补了政府的财政困难。此外,通过挖湖造景,潘安湖湿地公园建设和生态旅游的发展得到推动。贾汪逐步摸索出塌陷地修复和生态治理融合之道,也找到了快速城市化和有限土地空间之间、以及经济发展同生态环境保护之间的平衡之术;2011年,潘安湖的治理成效让贾汪区被国务院列为第三批资源枯竭型转型城市。
 
贾汪的治理经验很快被运用到整个徐州,在十八大后“两山”理论和全国倡导绿色发展的大背景下,徐州明确了“以城市环境治理助推绿色发展”的转型路径。并在近年将“城市双修”(生态修复、城市修补)纳入官员考核指标体系,以制度化的方式来治理改善城市环境。
 
第二是推动乡村社会治理,以民俗旅游等第三产业替代传统采煤产业。
 
这一经验是关于矿区周边乡村的社会治理和文化重塑,通过发展乡村旅游,有效遏止了“矿竭乡衰”和次生社会问题,矿区乡村也找到了新的经济增长方式。
 
位于贾汪潘安湖西岸的马庄村就是典型。该村原本是潘安煤矿的重要产区。在上世纪80年代,马庄村等周边乡村正处于热火朝天的“全民挖煤”时代。那时的乡村不仅基础设施破旧,村民大多充当煤企临时工,因缺乏社会福利和良好待遇,乡村致富困难。单一的劳动依附和封闭的社会空间,让马庄村形成了不良社会风气,随着煤炭资源不断枯竭,乡村社会矛盾不断突出。
 
潘安湖湿地公园的建立,以及政府对旅游业的重点政策支持(2011年徐州市政府颁布了进一步加快发展旅游的意见),为马庄人提供了新的发展思路,他们开始瞄准生态文化旅游,大力开展以乡村民俗文化为核心的旅游业。通过开展文化音乐演出、民俗文化再造和农村工艺产品设计,马庄人推动了乡村旅游点形成。在“全域旅游”指导下,马庄村逐步走上了以“美丽乡村建设、湿地生态保护、文化旅游发展”为核心内容的振兴之路。
 
马庄村在2016年之后全国“特色小镇”和“乡村田园综合体”建设的政策热潮中进一步得到了发展。目前,马庄村正在积极创建“香包小镇”和“婚礼小镇”,面向文化旅游的田园综合体也已经规划,正在落地中。
 
这一围绕工矿区周边农村社会经济转型的治理经验具有一定的积极意义,马庄村不仅各项基础设施焕然一新,而且吸引了不少企业投资,让村民在文化建设和生态旅游领域找到新的就业机会,彻底告别了“全民挖煤”的时代。
 
第三是产业升级与城市发展的良性互助。
 
这一经验是关于以徐州工程机械集团有限公司(简称“徐工”)为主的产业升级实践。与前两个实践不一样的是,这一经验更注重城市经济层面的发展问题。
 
以徐工为代表的装备制造业是长期驱动徐州经济发展的引擎之一。早在1949年前,徐州就因其重要的地理区位布局了不少军工厂。在很长一段时间里,徐州一直是东部重要的机械制造业基地,具有相当完备的现代重工业产业体系。
 
进入新世纪后,以徐工为代表的装备制造业急需改革升级。在地方政府(2008年后徐州市大力发展实体经济和传统产业升级)和国家政策(2008-2009年“四万亿”计划投向基础设施建设)重点支持下,徐工抓住了机遇,注重技术升级和企业国际化实践,逐步在工程机械设计和制造领域找到了立足之地。
 
笔者认为,徐工的改革发展推动了徐州市整体装备制造业的进步,不仅吸引了工程机械领域大量外资企业和研发机构,同时集聚带动了相关制造企业的发展。2014年,徐州市装备制造业实现了总产值3200亿元,成为中国乃至全球高端装备制造业的产业中心。
 
可以说,地方龙头企业徐工在市场浪潮中的技术创新和体制改革实践,贡献了“徐州经验”,是企业和政府共同应对危机、实现良性互助的融合产物。
 
第四是实体经济的低碳实践。
 
实际上,徐州并非一早便领悟到绿色低碳发展的潜在经济红利。在十八大后全国范围内提倡经济发展方式转变和生态文明的宏观政策背景下,以及徐州鼓楼区和贾汪区分别被国家列入《全国老工业基地调整改造规划(2013-2020)》和《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020)》的政策机遇下,徐州才确定了城市低碳绿色发展战略,其目的在于以低碳倒逼城市产业结构转型和发展方式的转变。
 
特别是自2016年起,为对接中央的《中国制造2025》战略,徐州专门制定了《中国制造2025徐州行动纲要》,加速推动实体经济低碳转型。这一实践大致包含了三个主要手段:
 
(1)产业空间优化。徐州自2013年起就实施了重污染企业“退城入园”政策,对高能耗、高污染且分散布局在主城区的工业类企业,采用强制性手段,限期进行变迁或关停。据官方报道,截止2015年,徐州共完成了58家涉及钢铁、水泥、热电和化工等污染型企业进入城郊各类产业园区。这不仅帮助政府腾出更多土地发展空间,也迫使部分污染型企业退出市场。入园企业因需达到园区统一的环保标准而主动进行整改:通过提升技术水平或兼并重组,形成互补产业链。
 
(2)传统产业的低碳化改造。徐州传统优势产业包括了装备制造、食品加工、煤电能源、煤盐化工、冶金工业和建筑建材,这些产业能耗高,上游产业链对自然资源依赖大,下游又面临着产能过剩问题。
 
针对这一问题,一方面,通过制度建设、技术设备改造和园区目标化管理,徐州大力推行节能降耗和余热(能)再利用,提升了资源综合利用水平。政府设定最高能耗标准和企业能耗奖惩机制,重视建立循环经济产业体系;另一方面,重点对上游产业如煤炭、电力、钢铁、焦化建立退出机制。淘汰落后产能的同时,注重提升生产能耗效率,并对下游生产污染物排放进行控制和回收再利用。
 
(3)积极发展新能源产业。主要以培育发展太阳能光伏产业为核心,通过地方和国家行业补贴、银行低息贷款、土地优惠、政府服务等多方面多手段,重点支持以中能硅业、协鑫硅材料和强茂集团为主的龙头企业,以徐州经济技术开发区为载体发展光伏产业相关的高端制造业。此外,徐州市还在部分基础较好的地区开展现代农业和生物质能产业相结合的实践。
 
以上四条共同造就了“徐州经验”:这是一种始于工矿区塌陷地的特色生态治理和环境修复、重视矿区农村文化重塑和社会经济振兴、逐步拓展到城市总体环境建设和主导产业(龙头企业)的城市转型实践。
 
笔者以为,考虑到地质条件、农村文化建设的特定历史条件,“徐州经验”对全国其他资源枯竭型城市的借鉴作用,可能更多集中于城市建设和产业转型的方面。毕竟不论是通过城市(基础设施和环境生态)建设来改善城市形象和营商环境,还是确立“绿色、低碳、节能”的主导产业,均是全国不少资源型城市进行转型实践的“常用手段”。

徐州究竟算不算城市低碳转型的典型案例?
 
城市低碳转型 vs 徐州经验本质
 
广义上来说,城市低碳转型是指城市为应对气候变化问题而采取各项措施,来控制城市范围内的,并努力从市场结构上改变城市对传统(高碳)能源和资源利用的依赖,被认为是推动城市可持续发展的重要途径之一。
 
学术界有关城市低碳转型的定义繁多,不同领域的视角也存在不同侧重点。比较多的是管理学背景下的可持续性转型理论。这种理论主要采用多层次视角,注重低碳消费、制度变迁、技术应用的互动过程和方向,将城市系统看成一个技术-社会系统。这种系统可分为从微-中-宏观三个层次,从概念上发展了利基(niche-即转型实践发生的小生境,属于小范围的、试验性的、非正式的转型实践)、体制(regime-即保障利基得以进一步发展和运行的合法性建设,涉及到制度建设、政府支持和政策保障)、景观(landscape-即更高层面的、系统的、相对稳定的低碳转型过程和结果)来阐述城市低碳转型的内在机制。
 
笔者认为,不论何种视角和理论,城市低碳转型都离不开三个核心研究主题和对象,即城市、低碳和转型:
 
“城市”:城市不仅提供了低碳实验的物理载体,更是孕育了低碳行为产生的多元、非线性的社会网络、经济(市场)基础、制度环境和技术条件。当然,城市又不是封闭的。全球、国家和区域社会经济环境的变化,均会给城市带来“利基”产生的空间,和“体制”运行的条件和动力。
 
“低碳”:低碳不仅体现在生产过程中的能源利用效率和污染控制,还体现在生产输入端和输出端的低环境/资源成本。超越生产视角,低碳还是一种生活方式,它体现了是普通人、社群和集体组织的能源消费观念和资源循环利用习惯,是一种系统性的人类绿色发展模式。
 
“转型”:转型不是单一发展某个新能源产业、或是形成某个产业链条的绿色化,而是广泛的产业-技术-社会面貌的系统转型,面向集体行为和制度建设的根本性重塑(即摆脱以往的碳锁定效应);转型也不仅涉及自上而下的、政府主导的城市各项节能减耗,而更多是关于自下而上的、广大民众主导的、多角色参与的共识化的行为过程。
所以,城市低碳转型是城市发展的一种过程和方向,其目标是综合的、系统的、全面的,即追求城市社会-技术系统、制度治理系统、消费文化系统的碳解锁。它预示着未来城市发展的资源驱动效率、方式和类别,同以往依赖高碳资源驱动发展存在本质上的差别,以及这种转型过程的不可逆性。
 
由此出发,根据调研,笔者认为,徐州的转型也许还不是彻底的低碳城市转型,但其转型探索的经验对其他资源枯竭型城市而言有以下启示。
 
(1)因地制宜,边转型边发掘低碳发展模式红利
 
客观而言,徐州地方政府主导、多级政府参与支持的、自上而下的低碳实践,不是一开始就有意面向低碳建设,更多是在转型里逐渐发掘扩大低碳实践红利的过程。
 
2008年徐州开展的生态修复和低碳实践,是地方政府根据当时本地塌陷地治理技术、成本和地质等现实条件,结合徐州城市规划用地有待拓展的需求,在国家重视经济方式转变的大背景下,综合考虑后的理性实践结果。而这一实践在十八大后中央倡导生态文明建设的催化下,得到了广泛的合法性,并在此基础上进行强化,如建立潘安湖国家级生态湿地公园,发展生态旅游类特色小镇,并在更大空间尺度上进行生态修复和城市环境建设等。
 
徐州能先于其他资源型城市确定“以生态修复为基础,促进城市绿色发展”的转型实践道路,和其特定的历史条件和治理基础密切相关。徐州资源枯竭型城市转型起步早,十八大后国家生态文明建设的政策又强化了徐州过去的转型实践。
 
从这点来看,或许,其他资源型城市可以尊重本地条件和过去的治理经验,尊重地方的特殊性,而非单纯迎合国家政策,强行发展所谓“低碳”产业。“徐州经验”的核心价值在于,可以让地方转型实践得到合法性和红利性,也可以推动实践的政策化,从而杜绝了“新官上任三把火”所导致的地方转型治理政策和规划的不持久性和多变性。
 
(2)注重自下而上的力量,从社会文化及治理制度上贯彻低碳转型
 
徐州的低碳实践效果重在城市景观层和制造业生产端上,但似乎缺乏面向大众消费的社会文化构建,制度系统层面的低碳转型将还有较长一段路要走。从根本而言,徐州大力推行的产业空间置换、生产低碳化、节能降耗等措施还不是根本性的低碳转型,因为依赖于电煤的能源消费结构和供求关系并没有根本性改变,鲜见基于大众消费端的低碳实践及有规模的低碳消费转型行为。
 
(3)在发展新低碳产业的同时,建立全局性和利他性眼光,从跨区域全产业链角度推进低碳及环境保护的实践
 
徐州早在2008年开始推动新能源产业的发展,既为响应江苏省苏南帮扶苏北的政策导向,也是考虑到徐州有丰富的多晶硅生产原料白云石这一现实,总部位于苏州(现位于香港)的全球太阳能光伏龙头企业——协鑫投资在此背景下落户徐州。近几年,尽管协鑫在多晶硅技术和光伏产品技术上有长足进步,但生产多晶硅的上游——白云矿的开采——依然存在诸多生态和环境问题。
 
仇方道认为:“光伏产业是新能源产业,它的最终产品是可以生产的,是低碳的。但若看整个产业链,其上游原料开采提取具有高污染性,光伏产品的生产过程能耗也相对较高。”从这点来看,徐州在光伏全产业链上并非“低碳”。同时,光伏的应用层面在徐州也存在一定局限性,徐州对利用新能源的比率仍处较低水平。

徐州低碳转型任重道远
 
“徐州经验”对徐州来说是积极的,也是务实的,是徐州作为老工业城市转型初期的地方实践所积累的宝贵经验,对城市社会经济均产生了较为正面的影响。
 
从矿区治理角度来说,徐州经验的确提供了一种塌陷地治理和城市生态经济协同发展的有效思路。从经济角度来说,据徐州官方统计,转型前即2007年徐州GDP为1679.56亿元,转型后2017年GDP快速增长到了6605.95亿元,10年年均增速达11.57%,远远高于江苏和全国均速。其中,旅游业发展显著,从2007年寥寥无几的旅游景点和仅仅100多亿元的旅游收入,到2017年A级景区70多家(其中4A级景区达19家),旅游收入666多亿元,徐州已经成为江苏乃至华东地区重要旅游城市。据2017年第一财经-新一线城市研究所发布基于大数据的城市排名中,徐州被列为重要的二线城市,并预测其经济总量将超越山东省会城市济南,成为重要的经济增长中心。
 
尽管如此,但目前为止“徐州经验”与典型意义上的“城市低碳转型”经验也许还有一段距离。城市低碳转型不仅是关于环境保护和生态友好(徐州所做的城市环境建设和生态修复工作),不局限于发展几个“看上去低碳”的产业(如生态旅游、光伏等),而更大程度上,是关于社会-经济综合转型——技术、教育、制度、文化、产业上形成的联动性,且均服务于(并持久保障于)整个城市的低碳产品的生产、消费和流通。
更重要的是,城市低碳转型的参与者和推动者应该是多方参与的,且有高度共识性的,应包含政府、企业、非政府组织、民众的合作和共赢。不同主体的低碳行为应该是利他的、且有目标性和价值性。徐州经验提供了一种资源枯竭型城市转型发展的模式和方向,重要的是这种经验是如何逐步形成的,而不是其模式有多“低碳化”。
 
能源基金会低碳城市项目主任王志高指出:“资源型城市低碳转型是一个系统性的工程,需要顺应城市发展规律,充分挖掘和利用基于地方的独特资源、环境禀赋和历史条件,充分考虑土地、人口、经济、社会诸多方面的影响,做好顶层设计,例如编制符合实际的城市转型发展中长期规划,做好城市定位,形成新的发展生态,这包括基于低碳和绿色的目标体系、激励体系、产业链条、金融体系、空间体系、消费体系、人力和教育体系,等等。从这个意义上,徐州的确任重道远。”
 
(作者系浙江财经大学城乡规划系副教授)
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